中國各地文明行為促進(jìn)條例相繼出臺(tái)、修訂或征求意見，鼓勵(lì)和懲治措施紛紛“加碼”建設(shè)新時(shí)代公民道德

　　浙江湖州吳興區(qū)綜合行政執(zhí)法局開展社會(huì)服務(wù)折抵罰款，對(duì)違反《湖州市文明行為促進(jìn)條例》的當(dāng)事人，由街道、社區(qū)組織開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。圖為5月18日，參加社會(huì)活動(dòng)的當(dāng)事人在龍泉街道學(xué)士府社區(qū)幫助居民進(jìn)行垃圾分類回收。

　　新華社記者 翁忻旸攝

　　見義勇為、志愿服務(wù)、無償獻(xiàn)血、拾金不昧……即將提交審議的《北京市文明行為促進(jìn)條例》，擬對(duì)這些文明行為進(jìn)行記錄，探索建立相應(yīng)激勵(lì)回饋制度，完善評(píng)比表彰、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、積分落戶加分等優(yōu)惠政策。相反，如果你在公共場所隨地吐痰、闖紅燈、從建筑物向外拋物等且屢教不改，將面臨從重處罰和曝光等懲治。

　　近年來，深圳、天津、河北、杭州、武漢、西寧、銀川等約40省市出臺(tái)、修訂或?qū)徸h文明行為促進(jìn)條例。讓文明行為者得到更多鼓勵(lì)激勵(lì)，加大對(duì)不文明行為的處罰力度、提高其違規(guī)成本，成為一大亮點(diǎn)。

　　《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》提出，以法治的力量引導(dǎo)人們向上向善。專家表示，從根上解決一些地方、一些領(lǐng)域、一些人身上長期存在的不文明行為、道德失范現(xiàn)象，需要用法治的剛性和硬度鼓勵(lì)文明行為、懲治不文明行為。只有人人都意識(shí)到養(yǎng)成文明行為習(xí)慣，才能維護(hù)公序良俗，樹立新風(fēng)正氣，推動(dòng)新時(shí)代社會(huì)文明進(jìn)步。

　　提高新時(shí)代市民文明素質(zhì)

　　一個(gè)城市的精神面貌如何，主要看什么？當(dāng)然看城市的主人——市民的素質(zhì)。在某種程度上，市民文明素質(zhì)的高低直接體現(xiàn)了城市的文明程度。

　　北京市人大常委會(huì)即將對(duì)市民通過“票選”形成的《北京市文明行為促進(jìn)條例（草案）》進(jìn)行審議。和其他地方不同，北京在法規(guī)草案未形成前便公開向社會(huì)征求意見。

　　意見征求范圍有多廣？北京市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)向記者提供了一組數(shù)據(jù)。今年8月初，北京市開展了為期20天的促進(jìn)文明行為社會(huì)問卷調(diào)查，線上共有2200萬人次點(diǎn)擊，其中參與網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查人數(shù)為141.1776萬人；線下還入戶采集16區(qū)市民數(shù)千份意見，邀請(qǐng)全市四級(jí)人大代表進(jìn)行1萬多份問卷調(diào)查。根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局今年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年末北京市常住人口2154.2萬人，這意味著有相當(dāng)高比例的市民參與了此次調(diào)查并提出意見。

　　調(diào)查結(jié)果顯示，超過99%的受調(diào)查者支持文明行為促進(jìn)立法。參與者認(rèn)為，最應(yīng)該倡導(dǎo)鼓勵(lì)的6類文明行為是見義勇為、文明出行、文明生活、講究衛(wèi)生、志愿服務(wù)、樂善好施。排名前十位的不文明行為是：隨地吐痰、高空拋物、機(jī)動(dòng)車亂停靠、公共場所吸煙、不排隊(duì)和搶座、社區(qū)樓道內(nèi)亂堆亂放雜物、公共建筑上亂寫亂畫、網(wǎng)絡(luò)語言粗俗、不遵守交通秩序、赤胸裸背等。為充分尊重民意，這份條例將市民最支持及最反對(duì)的20多項(xiàng)文明行為和不文明行為直接入法。

　　“首都要有首善標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地文明行為促進(jìn)起引領(lǐng)和示范作用。”北京社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員馬一德對(duì)記者表示，北京市人大開門立法的首要目的是得到群眾的積極參與和廣泛擁護(hù)，這是一個(gè)凝聚共識(shí)的過程。

　　2013年出臺(tái)全國首部城市文明建設(shè)地方性法規(guī)的深圳市，今年10月底對(duì)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》進(jìn)行修訂。這部法規(guī)頒布之初，兩名市民因亂倒垃圾且拒不受罰被當(dāng)?shù)胤ㄔ阂婪◤?qiáng)制執(zhí)行，讓市民真切感受到法律的“牙齒”。今年實(shí)施的《天津市文明行為促進(jìn)條例》《河北省文明行為促進(jìn)條例》《西寧市文明行為促進(jìn)條例》等法規(guī)，無不體現(xiàn)出內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)要高、規(guī)范具體、處罰嚴(yán)厲等基本思路。

　　專家表示，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及全社會(huì)文明程度不斷提高，人們對(duì)不文明行為的容忍度降低了。將以前歸結(jié)為不道德的不文明行為納入法律規(guī)制，符合依法治國與以德治國相結(jié)合的大方向，也是民心所向。

　　“文明行為立法需要廣泛吸收采納民意。”中國社會(huì)科學(xué)院國際法研究所研究員劉小妹對(duì)記者說，文明行為建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜工程，其概念和范圍有主觀性、歷史性特點(diǎn)，立法調(diào)整的文明行為范圍如何確定是首要難題。因此，需要廣泛征求民意找到最大公約數(shù)，把人們廣泛認(rèn)同的、操作性強(qiáng)的內(nèi)容上升為法律規(guī)范。

　　完善正向激勵(lì)保障和負(fù)向懲戒約束措施

　　在這些條例中，對(duì)文明行為的鼓勵(lì)措施和對(duì)不文明行為的懲治措施頗為引人關(guān)注。

　　《北京市文明行為促進(jìn)條例（草案）》提出的鼓勵(lì)措施包括：建立健全北京榜樣、首都道德模范等文明行為表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立文明行為記錄制度，探索建立文明行為激勵(lì)回饋制度，依據(jù)文明行為記錄，完善有關(guān)評(píng)比表彰、積分落戶加分、住房和醫(yī)療保障、公共服務(wù)優(yōu)待、困難幫扶、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策等。懲治措施則參考域外經(jīng)驗(yàn)，按由輕到重的遞進(jìn)關(guān)系設(shè)置，包括勸阻制止、警告、罰款、治安處罰等，并規(guī)定了公開曝光、約談?wù)?、社?huì)服務(wù)等措施。

　　北京市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，此次立法體現(xiàn)了社會(huì)共治的促進(jìn)型社會(huì)立法特點(diǎn)，倡導(dǎo)和規(guī)范并重，保障與促進(jìn)并行，教育在先，懲戒在后，完善了正向激勵(lì)保障和負(fù)向懲戒約束措施。

　　這一思路同樣體現(xiàn)其他地方的條例中。

　　《天津市文明行為促進(jìn)條例》中，表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、享受優(yōu)惠政策成為“倡導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)”部分的關(guān)鍵詞；另一方面，對(duì)不文明行為的處罰占了更多篇幅。比如在公共場所赤膊、大聲喧嘩、隨意插隊(duì)、“霸座”等且拒不改正的，將被處以罰款，并將處罰情況錄入信用信息系統(tǒng)。

　　《杭州市文明行為促進(jìn)條例》明確了被救助人承擔(dān)舉證責(zé)任，為見義勇為者免除了后顧之憂。

　　《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例（修訂草案）》對(duì)文明行為提出表彰獎(jiǎng)勵(lì)、建立健全文明先進(jìn)典型禮遇和幫扶制度、建立文明行為記錄檔案等，對(duì)不文明行為建立了頂格罰款、進(jìn)行媒體曝光、對(duì)違法行為人進(jìn)行警示性區(qū)別對(duì)待、境外不文明旅游可限制出境、社會(huì)服務(wù)可折抵罰款金額等罰則。

　　“立法是利益引導(dǎo)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)措施是柔性的，懲罰措施是剛性的。懲罰本身不是目的，是為了讓受罰者養(yǎng)成良好文明行為習(xí)慣?！眲⑿∶谜J(rèn)為，以前一些地方文明行為促進(jìn)條例被稱為“罰款法”，近年來在制定、修訂過程中吸納了域外國家經(jīng)驗(yàn)，形成了層層遞進(jìn)、過罰相當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲體系。

　　對(duì)于各地文明條例加大處罰力度，劉小妹認(rèn)為需辯證看待?！拔拿餍袨榱?xí)慣養(yǎng)成是長期過程，從長遠(yuǎn)看需要政府通過完善設(shè)施、健全制度等來引導(dǎo)促進(jìn)。但是，針對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域、群眾反響強(qiáng)烈且久治不絕的不文明行為，適當(dāng)加重處罰才能標(biāo)本兼治。”劉小妹表示，在日本、韓國、美國、德國等國家，對(duì)不文明行為加重處罰是通行手段，且涉及人身罰和財(cái)產(chǎn)罰，“違法成本高到讓人不敢違法”。

　　制度的生命在于執(zhí)行

　　制度的生命在于執(zhí)行。

　　為防止執(zhí)行難，各地條例對(duì)執(zhí)法主體、各方職責(zé)等都做了明確規(guī)定。

　　《北京市文明行為促進(jìn)條例（草案）》重點(diǎn)就政府和社會(huì)各方密切配合、共同做好文明行為促進(jìn)的組織推動(dòng)和監(jiān)督保障進(jìn)行了規(guī)范。比如明確政府及相關(guān)部門、單位加強(qiáng)公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共場所的基礎(chǔ)保障，促進(jìn)社會(huì)組織和團(tuán)體發(fā)揮作用，設(shè)定企業(yè)主體責(zé)任；確立文明記錄、聯(lián)合懲戒等7項(xiàng)工作制度機(jī)制；規(guī)定個(gè)人舉報(bào)途徑，相關(guān)人員及時(shí)勸阻、制止不文明行為的權(quán)力和義務(wù)等。

　　北京市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人介紹，此次立法與53部其他法律法規(guī)規(guī)章有關(guān)聯(lián)，為做好有效銜接，對(duì)處罰規(guī)定的適用作出原則性指引、對(duì)上位法或其他法規(guī)未明確規(guī)定的不文明行為設(shè)立新罰則、對(duì)需重點(diǎn)治理的不文明行為提高罰款額度等。同時(shí)，建議北京市政府盡早出臺(tái)配套規(guī)章制度，以確保法規(guī)通過后有效實(shí)施。

　　其他地方文明條例同樣明確了公安機(jī)關(guān)或城管等行政管理部門的責(zé)任，單位和個(gè)人的舉報(bào)權(quán)利，安保人員及其他工作人員對(duì)不文明行為者有權(quán)驅(qū)離等保障措施。

　　“文明條例不在乎面面俱到，但每一條都要有可操作性。”馬一德認(rèn)為，對(duì)不文明行為的處罰措施操作性要強(qiáng)，“否則執(zhí)法效果會(huì)大打折扣，最后還是說在嘴上、寫在紙上。”

　　有專家認(rèn)為，對(duì)一些失德行為、犯罪行為以及一般意義上的違法行為，不應(yīng)在文明行為促進(jìn)條例中規(guī)范，而應(yīng)通過刑法等其他法律、市民公約或教育方式逐漸形成約定俗成的社會(huì)文明秩序；否則會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行為取證難、執(zhí)法成本高，還容易混淆法律與道德的邊界。

　　劉小妹表示，一個(gè)好的立法標(biāo)準(zhǔn)首先要立足本地特色、定位要準(zhǔn)，其次要建立好執(zhí)法保障機(jī)制和措施；否則會(huì)出現(xiàn)違法者被過多過重處罰和條例被擱置這兩種極端。

　　她認(rèn)為，當(dāng)前一些地方出現(xiàn)文明條例執(zhí)行不到位，主要源于取證困難?？梢酝ㄟ^建立綜合執(zhí)法部門、利用新技術(shù)新手段、創(chuàng)新體制機(jī)制等提高執(zhí)法效率和參與度。比如對(duì)輕微不文明行為設(shè)置定額罰款等快捷處罰方式，增加執(zhí)法手段，規(guī)定自由裁量權(quán)，整合執(zhí)法力量，加強(qiáng)行政執(zhí)法和司法執(zhí)行保障、協(xié)調(diào)力度等。

　　“文明行為促進(jìn)，立法只是第一步，執(zhí)法才是長期過程和重大難點(diǎn)，這需要我們不斷根據(jù)實(shí)際情況對(duì)文明條例進(jìn)行調(diào)整、研究、創(chuàng)新?！眲⑿∶谜f。